政府治霾还要靠市场和法治帮忙

编者按 雾霾治理，正在向纵深推进。上周召开的国务院常务会议提出，在大气污染防治上下大力、出真招、见实效，努力实现重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众“心肺之患”。

新一轮的“治霾”措施将从加快调整能源结构、发挥经济杠杆的激励和导向作用、落实各方责任等三个方向推进。更加注重运用市场和法治手段，成为本次会议的突出亮点。未来雾霾治理将在哪些方面有新的突破，在实施过程中又会有哪些难点，记者约请相关专家进行了深入解读。

能源结构怎么调

国务院常务会议提出，治理雾霾首先要加快调整能源结构，其中实施跨区送电项目颇为引人关注。

记者在采访中看到，北方冬季的燃煤取暖是大气污染的重要成因。然而，作为清洁能源的风电却常常“有力使不上”。在风能资源丰富的吉林省白城市，冬季受热电联产机组“保热调峰”影响，风电场弃风率在50%以上。吉林省能源局副局长郑建林说，弃风限电的主要原因是吉林电网消纳能力不足、外送通道不畅等。

实施跨区送电，能否有效降低燃煤污染？对此，环境保护部环境规划院副院长、总工程师王金南表示，控制燃煤排放是降低PM2.5污染的关键手段之一。为解决京津冀等区域大气污染严重的紧迫问题，《大气十条》提出了煤炭消费总量负增长的要求，并要求在提高能源利用效率、减少能源消费增量的同时，通过提高接受外输电比例、增加天然气供应等措施替代燃煤。

“跨区送电一方面有助于接受外输电地区以电代煤，显著减少当地燃煤源的大气污染排放；另一方面，随着特高压等技术的发展，跨区输电的总体能源利用效率可以高于输煤的能源效率，因此跨区送电对于提高我国煤炭开发、转化、传输、使用的整体效率，也将产生积极作用。”王金南说。

近年来远距离、大容量、低损耗输电能力输电技术的发展与系统建设，使得能源在大范围内优化配置成为可能。随着能源结构优化调整力度的不断加强，跨区输电需求的不断增加，对于跨区电力输送能力的需求也会随之增加。

除调整能源结构之外，还必须注重提升车用油的质量。机动车尾气排放已成为我国城市空气污染的重要来源，在大城市的污染贡献率更高。柴油车更是污染的罪魁祸首，《2013年中国机动车污染防治年报》显示，全国柴油车排放的氮氧化物接近汽车排放量总量的70%，颗粒物超过90%。

对此，会议明确提出，促进车用成品油质量升级，今年年底前全面供应国四车用柴油。王金南说：“全球的机动车污染控制技术都是把机动车排放控制技术和油品作为一个系统进行考虑。只有全面供应清洁的车用燃油，才能推动清洁机动车排放控制技术。国四柴油的全面供应，打破了油品质量因素对机动车排放控制技术的瓶颈，为满足国四乃至将来更高排放标准的技术应用扫清了障碍，汽车尾气排放将大大降低。”

为保障在2014年底全面供应国四柴油，王金南建议，国家应进一步严格石油冶炼行业环境准入，新、改、扩建千万吨级以上大型炼化项目以生产国五标准车用燃油为设计目标，督促石油企业加快生产改造步伐；同时地方要加强油品质量的监督管理，各城市质检、工商、环保等部门应开展联合执法检查工作，严厉打击非法生产、销售行为，以切实保障车用燃油质量。

用好市场的“无形之手”

消除民众“心肺之患”，必须更加注重运用市场的“无形之手”。这是本次会议的最大亮点。

“治理雾霾是一场攻坚战和持久战，需要综合运用行政命令、市场激励和法律法规等多种手段，共同推进，才能收到良好效果。相比行政命令，经济手段更多是起到辅助作用，在保证治污达标的前提下，发挥鼓励和激励的作用。”

环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光说，“充分运用价格、补贴、税收、信贷等经济手段，可以给治污方有所选择，为了达到治理污染的目标，可以选择成本最低的方法。”

当前，我国在治理大气污染手段上，更加依赖行政命令式的手段，市场激励型的经济措施是块短板。要加快我国空气质量改善进程，必须尽快补齐这块短板，更加注重发挥价格、税收、补贴等的激励和导向作用。

党的十八届三中全会决定中提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，在大气污染防治工作中，注重运用更多的经济手段，也与三中全会精神保持了高度一致，符合当前改革创新的工作要求。

2013年，中央财政首次设立大气污染防治专项资金，首批发放的50亿元用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，并重点向治理任务重的河北省倾斜。本次会议将今年的专项资金增加到100亿元，对重点区域大气污染防治实行“以奖代补”。

王金南指出：“中央持续加大大气污染治理的资金投入，可以有效推动地方治理大气污染的进程。在资金分配方式上，采取‘以奖代补’方法，年终根据污染治理成效，对分配资金进行清算。为得到中央财政资金，地方必须因地制宜采取成效最明显的污染防控措施。因此，‘以奖代补’发挥了经济杠杆作用，强力促进了地方政府有效施治，提升了财政资金的使用绩效。”

为保证中央财政花在刀刃上，王金南建议，资金投入重点向污染严重、经济水平相对落后的地区倾斜，优先用于支持大气环境监管能力建设、涉及民生的污染防治、节能减排等重点项目上。

“中央财政资金投入仅是大气污染治理投入中的一部分。治理雾霾需要全社会同呼吸、共奋斗，还需要地方配套资金以及企业和社会的投入。”夏光强调。

要用好市场治霾这只“无形之手”，除了发挥中央财政的导向作用，还应用好价格、税收等经济杠杆。本次会议提出，完善购买新能源汽车的补贴政策，加大力度淘汰黄标车和老旧汽车。

对此，王金南建议，采取黄标车淘汰补贴、新能源汽车补贴、“合同能源管理”财税优惠、绿色信贷等多样化措施，同时完善脱硝电价、排污收费、“两高”产品消费税等价格、税收政策，从而更加有效调动企业的治污积极性。

“依法治霾”，需要再快一点

在强调市场手段的同时，记者注意到此轮大气污染防治新政还特别强调了法治手段。对此，中国政法大学教授、环保法专家王灿发表示：“依法治霾势在必行，‘大气十条’毕竟属于政策文件的范畴，由于缺少法律制度的保障，难免执行‘遇挫’，因此必须加强法制约束。”

王金南说：“只有有法可依，大气污染防治才能有章可循，才能更有效地促进我国空气质量改善。在灰霾频发、大气污染治理紧迫的形势下，在群众对蓝天白云的美好期待下，《大气污染防治法》修订工作应尽快提速。”

依法治霾，已经被很多地方提上议事日程。2013年底，《陕西省大气污染防治条例》出台，首次将排污权有偿使用与交易写进地方法规，在全国率先立法治霾。3月1日，《北京市大气污染防治条例》将正式实施，该条例首次把降低PM2.5纳入立法，将对造成大气污染的违法行为从严处罚，罚无上限！

“这可以说是史上最严的惩罚措施。其中，取消罚款上限是一个突破。”参与了《条例》的起草和修订工作的王灿发告诉记者，以往由于环境污染违法处罚过轻，使得法律缺乏威慑力。空气污染“罚无上限”的重拳惩戒有望走出“守法成本高、违法成本低”的怪圈。

前不久陆续闭幕的地方两会上，“依法治霾”的进程也已经明显提速。除北京之外，湖南、安徽、江苏等省都表示将加快完善大气污染防治的法律制度。但是，国家层面的大气法修订却显得有些“缓慢”。

记者采访中，多位专家都表示大气法的修订亟待加快。制定于1987年的《大气污染防治法》是我国大气污染防治的基本法，虽然在1995年和2000年两次修订，但是十多年后我国空气污染形势已经发生巨大变化，其内容已经明显滞后。

“目前的《大气污染防治法》的重点防控对象仍是PM10等煤烟型污染，对当前以细颗粒PM2.5、臭氧等为特征的区域性污染并没有涉及，已难以适应我国当前大气污染防治的需求。”王金南说。

“现行大气法没有明确规定环境保护优先原则，而是沿袭以往的‘经济发展与环境保护相协调’原则，导致‘先污染、后治理’现象时有发生。”王灿发说。

随着社会各界对修法呼声越来越强烈，《大气污染防治法》在2006年启动再修改程序之后，目前修改稿已报送国务院法制办。

实际上，仔细分析英国、美国、日本等国治理大气污染的经验，无不在强化法律约束。王灿发说：“关键要探索适合我国特色的大气污染防治法，在修订时把治理PM2.5作为考核、评估领导干部政绩的指挥棒，使环保成为地方政府的‘紧箍咒’。”

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